Silvano Silvério da Costa
Presidente da ASSEMAE e Diretor de Manutenção e Operação do Serviço Autônomo de Água e Esgotos de Guarulhos/SP
1. INTRODUÇÃO
O setor saneamento passou nestes últimos anos por total descrédito e inércia por parte dos nossos governantes maiores: a falta de uma Política Nacional e seus rebatimentos nos estados e municípios; o baixo nível de alocação de recursos orçamentários e os sucessivos contingenciamentos de recursos de financiamentos do FGTS e outros ao setor público, por um lado e o afrouxamento das regras de acesso ao setor privado por outro são apenas exemplos do nível de abandono ao qual o setor saneamento foi submetido.
As perspectivas vislumbradas na Política Nacional de Saneamento Ambiental, a serem discutidas e votadas brevemente no Congresso Nacional, confortam a todos nós militantes do saneamento nacional. A ASSEMAE foi protagonista da última Conferência das Cidades e se sentiu honrada em fazer parte da presente fase da história institucional.
Por outro lado, os resultados que serão alcançados pelas resoluções do futuro Conselho das Cidades e das Políticas dele resultantes, só serão sentidas ao longo de mais alguns anos.
Estamos assistindo a volta de recursos para o setor de saneamento - o FGTS passou a ser utilizado pelos prestadores públicos de saneamento a partir do ano de 2003 - e isto já é uma conquista que deve ser comemorada por todos que lutaram pela liberação destes recursos, entretanto ainda não estão definidos, de forma estruturada e permanente, os mecanismos que garantirão, ao longo dos próximos anos, a universalização dos serviços de saneamento com equidade para todos.
O presente artigo aborda algumas preocupações e contribuições da ASSEMAE para o debate, num momento em que várias mudanças se avizinham. A votação da Parceria Público Privada - a PPP - no Congresso Nacional pode impactar a gestão do saneamento brasileiro e uma breve discussão será aqui travada, sobretudo para que os dirigentes municipais possam conhecer a visão da ASSEMAE a respeito do que pode significar este mecanismo no âmbito municipal.
2. A SITUAÇÃO DO SANEAMENTO NO BRASIL
A situação do saneamento ambiental, no seu contexto mais abrangente, no qual se incluem o abastecimento de água, o esgotamento sanitário, os resíduos sólidos, a drenagem urbana e o controle de vetores apresenta um quadro bastante precário, se por um lado a cobertura por acesso aos serviços na área urbana apresenta uma situação razoável, o mesmo não se verifica na área rural.
As pessoas excluídas do acesso a serviços de saneamento são sempre aquelas que também têm baixa renda. A seguir são apresentados alguns dados extraídos do Documento Preliminar que antecedeu a Conferência das Cidades, elaborado pela SNSA/MC -2003 e cujos dados são oriundos do Censo IBGE-2000 e PNSB IBGE-2000.
Abastecimento de água
· A maioria dos cerca de 18 milhões de pessoas que não tem acesso à água encanada nas áreas urbanas moram em habitações precárias ou em pequenos municípios, particularmente do semi-árido;
· mesmo entre os que são considerados atendidos em água, boa parte convive com serviços prestados de forma precária;
· mesmo nas metrópoles, ter uma ligação domiciliar não significa dispor de água potável diariamente;
· a intermitência no abastecimento afeta 20% dos distritos abastecidos, obrigando a população a recorrer a fontes de abastecimento nem sempre seguras, provocando risco à saúde, além de prejuízos e deterioração precoce das redes de distribuição, aumentando as perdas;
· a água oferecida à população carece de melhor controle de qualidade. Muitos dos pequenos sistemas distribuem água sem tratamento (38% dos distritos abastecidos), um número ainda maior não adiciona flúor à água (63% dos distritos abastecidos) e apenas em 47% dos distritos abastecidos a água é objeto de vigilância da Secretaria Estadual de Saúde;
· no meio rural, outros 14 milhões não têm acesso a água próxima de sua moradia.
Esgotamento Sanitário
· Cerca de 83 milhões de brasileiros que vivem nas cidades não dispõem de esgotamento sanitário adequado, sendo que mais de 36 milhões vivem nas regiões metropolitanas;
· muitos domicílios sequer têm um banheiro - situação que afeta milhões de pessoas na área urbana e na área rural. A distribuição desta demanda se concentra nas áreas mais pobres do país;
· mais de 93 milhões de pessoas que vivem nas cidades e têm ou deveriam ter seus esgotos coletados por rede pública (uma parte pode ser servida por fossas sépticas) não têm seus esgotos tratados;
· quase todo o esgoto sanitário coletado nas cidades é despejado in natura na água ou no solo. A poluição dos rios em torno das maiores cidades brasileiras compromete em alguns casos os mananciais de abastecimento.
Resíduos sólidos
· Os serviços de coleta de lixo foram os que mais cresceram nos últimos anos, entre os serviços de saneamento. Atualmente cerca de 94% da população urbana é atendida com serviço de coleta domiciliar de lixo, ficando sem atendimento cerca de 8 milhões de pessoas nas cidades (PNAD 2001).
· os que não dispõem dos serviços são os mais pobres. Nos municípios de médio e grande porte que contam com um sistema de coleta convencional que poderia atingir 100% da população, não são atendidos adequadamente os moradores da cidade informal - as favelas, invasões e os bairros populares de infra-estrutura viária precária.
· a coleta seletiva de lixo, que pode contribuir de forma significativa para a redução da quantidade de resíduos a serem dispostos em aterros sanitários, é feita em menos de 10% dos municípios brasileiros de maneira formal;
· se a coleta de lixo domiciliar é relativamente ampla, o mesmo não ocorre com os resíduos de serviços de saúde: apenas 63% dos municípios realizam coleta dos resíduos sépticos de forma diferenciada dos demais resíduos, o que constitui um agravamento das possibilidades de contaminação ambiental e um risco permanente aos catadores que entram em contato direto com agentes patogênicos nos lixões em que trabalham.
· diferentemente do ocorre com a coleta, o panorama nacional da destinação final do lixo é alarmante, particularmente nas cidades médias e pequenas.
· disposição a céu aberto (lixões) com 59,0% das unidades identificadas, seguida do aterramento controlado,16,8%. Os vazadouros em áreas alagadas correspondem a 0,6%, os aterros sanitários representam 12,6% e os aterros de resíduos especiais 2,6%. As usinas de reciclagem totalizam 2,8%, as usinas de compostagem 3,9% e as de incineração 1,8% das unidades de destinação final de resíduos utilizadas pelos municípios no País.(PNSB 2.000)
· dos 5.507 municípios existentes à época da pesquisa, 4.026, ou seja, 73,1%, tinham população até 20.000 habitantes. Nesses municípios, 68,5 % dos resíduos gerados são vazados em lixões e em alagados, mostrando, portanto, que necessitam, mais do que as cidades maiores, de apoio neste setor;
· Os lixões, além dos danos ambientais inequívocos, favorecem a persistência de um grave problema social: ainda é grande o número de crianças e adultos que vivem ou dependem dos resíduos dos lixões.
· 24.230 catadores que trabalham em lixões, número considerado subestimado pelo Movimento Nacional dos Catadores e pelo Fórum Nacional Lixo e Cidadania.
· 1.500 municípios contam com catadores trabalhando no lixão, sendo que mais de 7 mil catadores moram nestes locais, expostos diretamente à contaminação. Números estimados pelo CEMPRE - Compromisso Empresarial pela Reciclagem - com base nas quantidades de resíduos que são reciclados chegam a 200 mil catadores, sem, no entanto, separar aqueles que trabalham nos lixões ou nas ruas.
Drenagem Urbana
· Nos últimos dois anos, cerca de 1.200 municípios sofreram inundações;
· o primeiro levantamento nacional feito sobre o tema, 78% dos municípios têm serviço de drenagem urbana, sendo que destes 85% dispõem de rede subterrânea para captação e transporte das águas de chuva. E uma parte dessas redes, 22%, recebe também esgoto.
3. RECURSOS PARA O SETOR
Segundo estudo realizado pela Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do Ministério das Cidades - 2003, para universalizar os serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário até 2010, 2015 e 2020 serão necessários investir da ordem de R$ 70 bilhões, R$ 123,6 bilhões e R$ 178,4 bilhões respectivamente. Nestes valores consideram-se os recursos necessários para a expansão e reposição de ativos, tanto do meio urbano quanto do rural dos serviços de abastecimento de água (produção e distribuição) e esgotamento sanitário (coleta, tratamento e disposição final).
Se considerarmos a universalização dos serviços até o ano 2020, teríamos de contar anualmente com um investimento médio de aproximadamente R$ 9 bilhões por ano, isto equivale a 0,45% do PIB Nacional.
No ano de 2004 estão previstos cerca de R$ 2,9 bi do FGTS e BNDES. Tal recurso é resultante da negociação do Governo Brasileiro com o Fundo Monetário Internacional - FMI firmado no final do ano de 2003, no qual permitiu a utilização do superávit acima do acordado para o ano de 2003 (4,25% do PIB nacional).
A redução de recursos destinados ao financiamento no setor de saneamento nos anos de 1998 a 2002 acumulou um déficit estrutural de grandes dimensões.
Não só o contingenciamento temporário de recursos se tornou um óbice no desenvolvimento do setor como também as restrições determinadas pela LRF.
As linhas de financiamento para o setor, na maioria das vezes, são linhas complementares de outros programas encarecendo e dificultando a tomada de recursos por parte dos órgãos de saneamento.
Nosso entendimento é o da necessidade de resgate da dívida social para com o saneamento ambiental, abrindo-se um leque de possibilidades financeiras para alocação de recursos não inflacionários e que possibilitem a alavancagem do segmento dentro de uma perspectiva de desenvolvimento sustentável.
3.1. Recursos de Financiamentos
Para água e esgotos, existem recursos do FGTS e do BNDES (o PPA 2004/2007 previu 7,2 bilhões e 6,3 bilhões de reais respectivamente) passíveis de serem utilizados em saneamento, entretanto o Governo Federal está utilizando excepcionalidades para viabilizar a alocação de tais recursos.
A Resolução 3.153 do Banco Central de 11 de dezembro de 2003, finalmente desbloqueou os recursos do FGTS, alterando a Resolução nº 2.827 de 30 de março de 2001, autorizando a contratação de novas operações de crédito para a execução de ações de saneamento ambiental nos limites de até R$ 1,1 bilhões de reais para financiamentos de projetos vinculados a licitações internacionais; até R$ 1 bilhão de reais para operações de estados e municípios que fizeram refinanciamentos no Programa de Ajuste Fiscal de 1997 e 2001, respectivamente; e até R$ 0,8 bilhões para as operações constantes do Sistema de Registro de Operações com o Setor Público - CADIP, respeitada a ordem cronológica de registro das mesmas. Tais ações se destinam a abastecimento de água, esgotamento sanitário, desenvolvimento institucional e resíduos sólidos. Posteriormente outra Resolução do BACEN incluiu operações específicas de ações para drenagem urbana e ações de integradas de saneamento ambiental.
A ASSEMAE em conjunto com a Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental e a Caixa Econômica Federal elaboraram nos meses de janeiro e fevereiro do ano em curso 6 reuniões em todo Brasil (Poços de Caldas e Belo Horizonte/MG, Porto Alegre/RS, Campinas/SP, Salvador/BA e Recife/PE) com a presença de gestores e prefeitos municipais para elucidar dúvidas e ajudar na preparação de Cartas Consultas para contratar os recursos do FGTS. As reuniões em todo Brasil contaram com a presença de mais de 650 participantes e o resultado é que o Ministério das Cidades conta com uma carteira de mais de R$ 4,925 bilhões para serem enquadrados nos R$ 2,9 bilhões acordados com o FMI.
Tais operações devem estar contratadas até o dia 30 de abril do ano em curso em função da Lei Eleitoral e da Lei de Responsabilidade Fiscal que definem regras de limites de datas em ano eleitoral.
Mesmo com a presente liberação de recursos os seguintes entraves ainda devem ser resolvidos para que o setor de saneamento possa ter recursos de financiamento permanentes.
a) o volume de recursos acessíveis a municípios ainda é bastante reduzido;
b) os municípios, em muitos casos, estão com margens baixas de endividamento para contrair financiamentos;
c) as autarquias mesmo que possam contrair financiamentos, estão impedidas porque têm a sua contabilidade "atrelada" à dos municípios aos quais estão vinculadas;
d) a contabilidade brasileira considera o investimento em saneamento como gasto público e, portanto, o uso do FGTS e do BNDES para investimento faz aumentar as despesas correntes e em conseqüência compromete o superávit primário;
e) as autarquias, assim como boa parte das empresas estaduais, em menor escala, também têm dificuldades de contrair financiamentos e pagar as contrapartidas e os próprios financiamentos, com receitas tarifárias.
Resolver, ou melhor, retirar estas amarras aos municípios e às autarquias municipais é fundamental para o acesso a recursos do FGTS e do BNDES.
È fundamental reforçar que as autarquias de saneamento municipal são totalmente independentes, financeiramente, dos municípios e em muito se assemelham às empresas estaduais, e que tratamento especial a elas deve ser dado pelo Governo Federal.
O fortalecimento da capacidade gerencial dos órgãos do setor, dos programas de modernização administrativa, da prática de tarifas reais, terá por certo a resposta que o setor precisa para os avanços necessários. Durante um período de transitoriedade, constituir-se-ia um "fundo" de auxílio financeiro sob critérios bem definidos para os órgãos com maior dificuldade.
3.2. Recursos fiscais
Preocupa o pouco volume de recursos previstos para a proposta orçamentária de 2004, da ordem de R$ 1 bilhão a ser aplicado pela FUNASA a fundo perdido, sujeita ainda a contingenciamentos. Todos os anos os recursos do OGU sofrem contingenciamentos em virtude da necessidade de se conseguir manter a meta de superávit primário acordado com o FMI.
3.3. Investimentos com recursos próprios
Não é desprezível a parcela de recursos investidos pelos operadores públicos de serviços de saneamento. Segundo dados do SNIS - Sistema Nacional de Informação em Saneamento Ambiental - PMSS/SNSA/MC de 2002, tais prestadores de serviços investiram em torno de R$ 1,4 bilhões de reais no país.
Entretanto o próprio estudo indica um nível de perdas de faturamento médio de 40,5% e um nível inadimplência elevado (a razão entre a receita total dos prestadores de serviços locais de saneamento e os créditos a receber no ano de 2002) - variaram de 16% na região Sul a 46% na região Norte. Nos prestadores de serviços regionais (Companhias Estaduais) os percentuais não são muito diferentes, variam de 20% a 53% nas mesmas regiões do país.
É preciso melhor o desempenho da gestão dos serviços de saneamento para que seja possível investir um montante maior de recursos da própria receita tarifária.
3.4. PMAT Saneamento
Conforme consta da Resolução 2.827 de 30/03/01 do Conselho Monetário Nacional estão excepcionalizados dos critérios de acesso a recursos do BNDES o PMAT/BNDES, que tem como finalidade melhorar as ações de arrecadação tributária dos municípios.
Desta forma seria fundamental para as autarquias de saneamento aumentassem os pedidos de financiamento do PMAT, que potencialize a capacidade arrecadadora e de gestão dos serviços de saneamento, tendo como conseqüência maior possibilidade de custear os seus próprios investimentos.
Poder-se-ia considerar como ações passíveis de serem financiadas dentro de um programa PMAT para o setor saneamento: política tarifária; fortalecimento dos controles internos; combate às perdas; automação e padronização de unidades operacionais; cadastro; gestão com controle social e transparência; desburocratização dos serviços; recursos humanos; gestão da dívida ativa; pesquisa e desenvolvimento. No tópico relativo à Gestão são detalhadas cada uma das ações.
4. A GESTÃO
Requer-se neste momento a ação firme do poder público no sentido de fortalecer os órgãos públicos de saneamento. A ASSEMAE que acompanha atentamente a administração do setor apresenta este referencial conceitual que visa o fortalecimento baseado nas seguintes ações:
§ manutenção da autonomia municipal nos serviços locais de saneamento;
§ modernização administrativa por meio de programas de revisão de cadastros, informatização, qualificação do atendimento, geoprocessamento, mapeamento de processos;
§ desenvolvimento de recursos humanos incentivando o intercâmbio de experiências entre os prestadores nos Serviços Municipais de Saneamento;
§ controle e fiscalização dos serviços com redução de perdas e o combate a fraudes no abastecimento de água, a reciclagem e o reuso dos resíduos sólidos;
§ preservação, conservação e utilização racional dos recursos naturais, compatibilizando-os com os serviços de abastecimento de água, coleta de esgotos, limpeza pública e drenagem urbana;
§ campanhas educativas sobre o uso racional dos recursos hídricos e adequada disposição dos esgotos e resíduos sólidos;
§ desenvolvimento e divulgação de pesquisas tecnológicas, incentivando programas de melhoria da qualidade do saneamento ambiental, para o controle e a redução de doenças e outros agravos provocados por veiculação hídrica e sanitária;
§ prática tarifária real para aqueles órgãos que estão executando tarifa equivocada, induzindo-os à manutenção do ciclo de sustentabilidade econômica;
§ Incentivo a mecanismos de controle social sobre a prestação dos serviços de saneamento, informando e divulgando a população sobre questões relevantes de saúde pública, preservação do meio ambiente, indicadores e patamares de desempenho, aumentando a transparência sobre a gestão pública.
Percebe-se que do ponto de vista metodológico deve ser feito um corte no porte dos municípios para consecução de programas que possam dar resultado para o fortalecimento da Gestão dos Serviços de Saneamento.
4.1. Pequenos municípios
Para estes municípios com população inferior a 30 mil habitantes deve-se trabalhar no fomento a convênios de Cooperação Técnica entre o Governo Federal, por meio da FUNASA e os municípios, por meio de uma autarquia municipal ou outro arranjo institucional. A cooperação técnica que difere da assistência técnica visaria estabelecer condições de sustentabilidade para o órgão municipal de saneamento para a efetivação das ações de gestão e prestação dos serviços de saneamento.
4.2. Médios e grandes municípios.
Quanto aos municípios de médio porte (entre 30.000 e 100.000 habitantes) e de grande porte (acima de 100.000 habitantes), poderia ser pensado um programa, no âmbito da SNSA, com a finalidade de promover a melhoria da gestão de tais serviços, tanto com convênios de cooperação técnica entre a SNSA e os municípios; quanto da SNSA com a ASSEMAE e a ABES para a capacitação técnico-institucional de tais serviços, que poderiam servir também como multiplicadores aos municípios de pequeno porte, ou mesmo de eventuais consórcios intermunicipais de saneamento.
Dentre as diversas ações que deveriam ser melhoradas no âmbito da gestão dos serviços merecem destaque as que se seguem:
Política tarifária
Temos constatado que dentre os órgãos públicos alguns praticam políticas tarifárias abaixo das suas reais necessidades desenvolvendo uma prática equivocada para sustentabilidade do setor.
Em primeiro lugar é necessário recuperar a capacidade de geração interna de recursos para manutenção dos investimentos, os quais deverão ser acompanhados de permanentes estudos sócio-econômicos que permitam o justo valor tarifário. Por certo esta é a premissa básica de qualquer instituição privada que agrega além da remuneração líquida do capital investido também a remuneração líquida para o investidor (lucro).
É tecnicamente necessário implantar sistemas de custos e de desgaste, pelo uso, dos bens patrimoniais (depreciação) de tal forma que permitam o planejamento estratégico adequado para substituição desses bens no momento economicamente oportuno.
De outro lado o controle sistemático da execução orçamentária permitirá identificar as variações de custos na produção dos serviços e a tomada imediata de ações que visem corrigir tais desvios, protelando a necessidade de reajustamento ou de realinhamento tarifário. Suplementarmente é importante o desenvolvimento de indicadores e patamares de desempenho para qualificação e eficiência operacional e a saúde financeira do órgão.
Fortalecimento dos controles internos
Um dos mecanismos sugeridos que poderão ser absorvidos pela administração pública é o do fortalecimento dos controles internos: econômicos, operacionais e financeiros. Executados por equipe própria do órgão ou por empresa terceirizada independente as auditorias internas servem como o "braço avançado" dos Tribunais de Contas.
O desenvolvimento de processos de fiscalização inteligente, devidamente aparelhada com recursos materiais poderá servir de poderoso instrumento de gestão na correta medição dos serviços prestados, no combate a fraudes e na perda de faturamento e de arrecadação.
Sob a visão operacional é importante que a avaliação de parâmetros de desempenho sejam permanentemente verificados e acompanhados por um órgão não ligado diretamente à área operacional fazendo com que aflorem iniciativas de melhorias.
Combate às perdas
As perdas físicas e de receitas nos sistemas de abastecimento de água são um fenômeno que tem desafiado os operadores do mundo todo. Poderão ser parametrizados ao menos em duas etapas: a macromedição compreendendo o conjunto de ações para processar, analisar e divulgar dados relativos a vazões, volumes, pressões, níveis de água e grandezas elétricas nos componentes de um sistema de abastecimento de água e a micromedição relativa aos volumes de água demandados através dos ramais para dotar o órgão de saneamento de um eficiente sistema de medição de consumo a fim de reduzir perdas, racionalizar o consumo e estabelecer um sistema tarifário adequado.
Automação e padronização de unidades operacionais
Os elevados custos dos equipamentos operacionais na área do saneamento ambiental requerem rigoroso controle na programação e gestão da manutenção preventiva: hidráulica, eletromecânica e civil. Programas de automação dos sistemas vem permitindo racionalizações significativas no consumo de energia elétrica, na redução das despesas operacionais e no prolongamento da vida útil dos equipamentos. Isto tudo associado a um correto planejamento estratégico de substituição de equipamentos obtém-se a otimização dos recursos investidos no setor operacional.
Cadastro
A melhoria do cadastro dos usuários e das redes é indispensável e tem forte impacto na arrecadação do órgão. Mantendo as características locais, à integração do cadastro com os outros órgãos da administração pública é fundamental para simplificação da vida do contribuinte e para aumentar a eficiência do serviço prestado. Muitos Municípios já estão utilizando o sistema de geoprocessamento e de banco de dados integrados.
É também importante o desenvolvimento de relações institucionais com os demais órgãos da administração pública municipal, estadual e federal.
Gestão com controle social e transparência
O documento "Carta pela Democratização Universal do Saber" elaborada pela Secretaria de Desenvolvimento Econômico e Social - SEDES constata as grandes mudanças ocorridas nos últimos 20 anos, com a crise "dos arranjos socioeconômicos baseados na produção padronizada em grande escala, nas grandes burocracias públicas e privadas, no mercado de consumo de massas, no Estado de bem-estar social, na radiodifusão centralizada, em ideologias desenvolvimentistas".
Constata que, se no século 20 os avanços sociais foram conquistados com a luta dos operários, no século 21 o desafio é a inclusão social por meio da apropriação pela sociedade dos bens do conhecimento e da tecnologia.
O papel da política pública deverá ser a "máxima inclusão possível de indivíduos e grupos sociais nas condições intelectuais e cognitivas exigidas para a produção do conhecimento necessário à geração e distribuição de riquezas".
O estabelecimento de espaço primordial para a construção de novas relações entre o cidadão e o poder público deve transcender a condição cidadã de demandante e controlador de obras e de serviços para formas efetivas de participação na gestão da coisa pública - seu planejamento estratégico, serviços, investimentos - de forma a potencializar a solidariedade, cooperação e saber em benefício das pessoas.
O estabelecimento dos critérios da participação social deve ser estendido na proporção da capacidade da sociedade em absorver esta nova forma desenhada de administração pública.
Os controles poderão evoluir desde uma consulta prévia para priorização de obras até a fixação e divulgação de indicadores de desempenho.
A evolução técnico-cultural da população poderá permitir a abertura de informações e a crescente capacidade para intervir diretamente nas decisões político-administrativas que lhe digam respeito.
Desburocratização dos serviços
O redesenho dos processos administrativos e a utilização de ferramentas informatizadas como, por exemplo, o atendimento aos cidadãos através da Internet tem sido elementos fundamentais para tornar mais eficientes os serviços, aumentar a satisfação do atendimento ao usuário e favorecer a transparência das ações governamentais. Somadas, constitui-se num fator essencial de promoção da cidadania.
O desenvolvimento dos recursos humanos principalmente aqueles voltados ao contato com o público externo e o estabelecimento de rotinas ágeis e fluxogramas enxutos de tramitação de documentos com a participação dos servidores têm sido um aspecto motivacional de grande importância para a qualificação dos serviços públicos.
Recursos humanos
Modificações nos sistemas de gestão podem ser acompanhadas de mudança comportamental implementada sob a orientação de profissionais especializados em sensibilização, motivação e treinamento para uma mudança no patamar cultural do ambiente interno.
Estas novas práticas de trabalho terão sucesso com investimentos na capacitação dos recursos humanos próprios e no oferecimento de condições adequadas de trabalho assim como no gerenciamento e valorização dos servidores.
Neste item também poderão ser desenvolvidas ações institucionais através de convênios com fundações e universidades.
Gestão da dívida ativa
Uma das grandes dificuldades enfrentadas pelos órgãos públicos de forma geral é a administração para liquidação da dívida ativa. Sua especificidade transcende a simples cobrança de valores por serviços, uma vez que esbarra em tramites judiciais, muitas vezes complexos e burocráticos, as quais poderão ser amenizadas através da padronização de ações judiciais e ou agrupamento dessas ações em blocos para facilitar a tramitação na justiça. De outro lado advém pela inadimplência de cidadãos que não tem condições econômicas, momentâneas ou estruturais de liquidação da dívida, não estando o poder público aparelhado para distinguir adequadamente as situações e ao mesmo tempo manter a transparência pública.
Tarifas de natureza social ou até mesmo a isenção de fornecimento e abastecimento de água, esgotamento sanitário, coleta de lixos e outros poderão ser adequadamente parametrizados para reduzir o volume e a gestão dessas dívidas.
Outras ações como auditoria na base de dados, a terceirização da cobrança, o redesenho dos processos internos, a parceria com bancos para facilitar o pagamento, programas de cobrança amigável e alterações na legislação local são alguns dos instrumentos indicados que poderão melhorar a eficiência na gestão da dívida ativa.
Pesquisa e desenvolvimento
As atividades de pesquisa e desenvolvimento tecnológico em saneamento ambiental podem ser tratadas sob diversas óticas, abrangendo desde o campo da inovação tecnológica nos processos operacionais até o desenvolvimento de novos produtos a partir da reutilização dos resíduos sólidos. O campo abrange ainda fornecer respostas às questões apresentadas pelo quadro sanitário nacional, a partir da obtenção de novos conhecimentos para a promoção da saúde, contribuindo para a vigilância ambiental na área de controle de zoonoses e doenças transmitidas por vetores.
4.3. A Parceria Público Privada - PPP - para o setor saneamento
O Projeto de Lei (PLC 2.546/2003) que já foi aprovado pelo Plenário da Câmara dos Deputados e encaminhado para discussão no Senado, é uma proposta ampla do Governo Federal que se aplica à contratação nesta modalidade (PPP) aos órgãos da administração direta, aos fundos especiais, às autarquias, às fundações públicas, às empresas públicas , às sociedades de economia mista e demais entidades da União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
São objeto de contratação pela PPP, individual, conjunta ou concomitantemente em um mesmo projeto: i) a delegação, total ou parcial, da prestação ou exploração de serviço público, precedida ou não da execução de obra pública; ii) o desempenho de atividade de competência da administração pública, precedido ou não da execução de obra pública; iii) a execução de obra para a Administração Pública; e iv) a execução de obra para a sua alienação, locação ou arrendamento à administração Pública.
O PL prevê prazo de vigência do contrato compatível com a amortização dos investimentos realizados, limitado a trinta e cinco anos; que a contraprestação da Adminstração Pública nos contratos poderá ser feita por ordem bancária, cessão de créditos não tributários, outorga de direitos em face da Administração Pública, outorga de direitos sobre bens públicos e outros meios admitidos em lei; e como garantias prevê a instituição de fundos especiais desde que previstos em lei específica, a instituição de fundos fiduciários de inventivo à parceiras criados por instituições financeiras públicas.
A contratação das PPPs deverá ser precedida de licitação na modalidade de concorrência com fases de pré-qualificação seguida de análise de propostas técnica e econômica. Nesta modalidade está prevista a possibilidade de adequação das propostas técnicas, a critério do poder público, e oferecimento de novas propostas econômicas que será efetuada na ordem inversa da classificação resultante da apresentação da primeira proposta econômica. As propostas econômicas poderão abranger: o valor da tarifa a ser cobrada pala obra ou serviço; os pagamentos devidos pelo parceiro privado em razão da concessão ou permissão; a contraprestação da administração pública; as melhorias ou benfeitorias a serem realizadas no patrimônio público; e por fim as utilidades e benefícios a serem assegurados às populações alcançadas pelo contrato.
Tal projeto foi gestado no Governo FHC por meio KGPM, empresa consultora líder no mundo na assessoria a governos em projetos nesta modalidade e é uma iniciativa com propósito de estimular investimentos do setor privado na área de infra-estrutura.
Por mais que se negue a nova modalidade PPP, nada mais é do que a indução à privatização, na medida em que cria todas as condições para que a iniciativa privada se incumba de atribuições do poder público (o projeto de lei estabelece como um dos objetos: "o desempenho de atividade de competência da administração pública, precedido ou não da execução de obra pública"), com facilitações e baixo risco, por meio das garantias. Para o setor saneamento é possível que haja um grande número de concessões totais ou parciais à iniciativa privada com o advento deste instrumento de contratação. A este respeito vale transcrever parte do texto de Ceci Vieira Juruá, circulado pela Internet no mês de fevereiro de 2004:
"A leitura do inciso III art 2º (no PL aprovado na Câmara dos Deputados este inciso figurou com inciso II) permite supor que "Regular, legislar e policiar" são os únicos domínios de responsabilidade governamental aos quais ficam interditados os PPPs. Todos os demais campos de atividade estatal, que quer se trate da produção e comercialização de bens e serviços de natureza pública e coletiva, da pesquisa e do de4senvolvimento tecnológico, da defesa do meio ambiente, da conservação do patrimônio histórico e cultural, da representação externa dos interesses da Nação e do Estado, ficarão abertos à contratação de parceria público-privada, nas quais tanto o financiamento quanto a responsabilidade pelo investimento e pela exploração incumbem ao parceiro privado (sic).
O grau de abrangência que o projeto de lei concede aos PPPs é preocupante, do ponto de vista da economia política, pois abre a possibilidade de que sejam transferidas ao setor privado as principais decisões sobre investimentos governamentais, principalmente na ausência de um sistema de planejamento governamental capaz de sinalizar os objetivos da ação governamental e as prioridades de alocação dos recursos públicos no médio e longo prazos. Por isto, parece muito difícil crer que a parceria possa ser utilizada pelo governo para direcionar o investimento privado. Em nossa tradição o contrário é mais provável: as decisões de investimento ficarão por conta dos investidores privados que os selecionarão de acordo com seus critérios de poder de mercado e de maximização de lucros.
Se a hipótese acima estiver correta, uma pergunta que se coloca prontamente é quanto aos novos rumos e à própria natureza substantiva das políticas daqui por diante. Dada a nova divisão de responsabilidades que emerge da parceria públio-privada, qual será o conteúdo e o formato das políticas públicas daqui por diante?
Em primeiro lugar, é possível sinalizar o fato de que os contratos PPPs são funcionais ao abandono imediato dos objetivos de universalização dos serviços públicos e à focalização da ação governamental em programas assistenciais, destinados à população mais pobre e miserável, conforme as teses defendidas pelo Banco Mundial e pelo Fundo Monetário Internacional. Se esta expectativa se confirmar, os PPPs poderiam ser vistos como mais um instrumento de facilitação de uma mudança bastante anunciada há décadas e ainda não entendida totalmente na sua inserção histórica: a adoção efetiva e institucional de um Estado mínimo liberal, em substituição ao Estado previdenciário e social que, embora incompleto, foi o grande agente da inclusão social verificada entre as décadas de 1930 e 1970....
Em segundo lugar, esta nova divisão de responsabilidade poderia favorecer a configuração, na sociedade brasileira, de dois pólos de decisão bastante diferenciados quanto ao seu poder político e quanto à sua capacidade econômico-financeira: de um lado o mercado (direcionado pelo grande capital nacional e internacional), que deverá se incumbir do atendimento das demandas dos segmentos médios e ricos, e, de outro lado, o Estado provedor de programas assistenciais..."
Importante analisar que o projeto aprovado no Plenário da Câmara dos Deputados da forma com está, facilitará o administrador público a contratar qualquer obra de curto ou longo prazo, sem utilizar a Lei de Licitações, o que permitirá também conceder a prestação dos serviços e no caso específico para o setor de saneamento, com um agravante: o administrador poderá fazê-lo sem consultar o legislativo, nem tão pouco a sociedade que é quem vai ter que pagar o ônus pela irresponsabilidade social do Prefeito. Nesse caso, a legislação em vigor, Lei 9.074/1995, no seu artigo segundo, exclui o saneamento básico e limpeza urbana da exigência de lei autorizativa e que fixe os termos para execução de obras e serviços públicos por meio de concessão e permissão. Salvo, os casos onde estiver prevista tal exigência na Lei orgânica do município. Essa exclusão na Lei 9.074/1995 foi de autoria do Governo FHC, que aproveitou ao estabelecer normas para outorga e prorrogações das concessões e permissões de serviços públicos de energia elétrica, incluiu misteriosamente um único artigo referindo-se ao saneamento e limpeza urbana para facilitar a privatização desses serviços. Já no projeto de parceria público-privada, está previsto nas disposições finais que se aplicam às parcerias público-privadas os dispostos nas Leis 8.666/1993, 8.987/1995 e na 90.74/1995, ora porque mais um vez o saneamento básico e limpeza urbana ficaram excluídos da necessidade de lei autorizativa e que fixe os termos?
A Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental na sua marcante atuação junto ao relator do PL, aos deputados da comissão especial que analisou o PL e outros deputados do PT, inclusive o líder da bancada do PT, apresentou sugestões de emendas ao projeto: uma para excluir o saneamento do PL e outras duas, caso não fosse aceita a primeira, a inclusão da exigência de lei autorizativa e que fixasse os termos e audiência pública, com justificativa, porém nenhuma das emendas foi incorporada ao parecer do relator e nem tão pouco, a emenda que excluiria o setor de saneamento do PL, apresentada pela Deputada Alice Portugal foi aprovada em Plenário.
Seria obrigação do Governo resguardar o saneamento dos contratos de PPP, pois com o quadro vexatório que o Brasil possui neste setor, segundo o Atlas do IBGE, 102 milhões habitantes não têm acesso a esgoto, ou seja, sessenta por cento da população enquanto setenta e seis por cento têm acesso a distribuição de água e, localizam-se nas regiões mais pobres, Norte e Nordeste, as piores situações: população atendida com água - 51,9% e 63,9%, respectivamente e a população atendida com esgoto - 2,8% e 17,7%, respectivamente nas regiões. E, os registros informam número de mortes de crianças com menos de cinco anos, por diarréia, relacionada a o tratamento da água e às condições gerias de saneamento nos municípios: Pernambuco - 421, Bahia - 387, Ceará - 377, São Paulo - 331 e em Alagoas - 214. Com essa realidade, o setor privado terá interesse em investir nas localidades de baixa renda, onde está a população excluída dos serviços de saneamento? Não sai mais caro para o governo e para a população o privado investir, ainda que com recursos público, e só receber depois? A propósito é fundamental indagar. Quanto custará à população os serviços contratados na modalidade PPP?
Neste sentido a ASSEMAE contratou um estudo econômico que procurou responder a resposta comparando uma proposta de contratação de obras no modelo BOT (Construção- Operação e Transferência) para coleta, tratamento e disposição final de esgotos para cidades de diversos portes populacionais (de 10.000 a 100.000 habitantes) com a contratação da mesma obra por autarquia municipal contraindo financiamento de fontes do tipo FGTS e BNDES. Neste estudo foram comparadas as despesas e as receitas ao longo do prazo de vigência do contrato (no caso específico 20 anos), trazidas ao valor presente e identificado o preço por metro cúbico de esgoto tratado.
A conclusão que se tira da análise é que, o mesmo empreendimento sendo realizado pelo SAAE ou órgão público municipal, nas mesmas condições básicas (custos de operação/manutenção, investimentos e taxa interna de retorno) e com financiamentos com recursos do FGTS, as tarifas requeridas serão cerca de 37% a 48% menores que as obtidas para a execução em regime de PPP/BOT.
O que se constata é que a oportunidade da alocação do recurso por um ente privado para um empreendimento qualquer - e no saneamento não seria diferente - deve ser traduzido em uma taxa de retorno no mínimo igual à aplicação em uma aplicação financeira. Esta taxa de retorno, da ordem de 20%, adicionada aos tributos inerentes de empresa privada: CSLL: 9% (órgão público imune), IRPJ: 15% + adicional de 10% (órgão público imune), PIS: 1,65% empresa privada (1% para órgão público), COFINS: 7,65% (órgão público imune), CPMF: 0,38% (órgão público imune) são responsáveis por este acréscimo na tarifa.
Efetivamente o setor de saneamento ambiental difere de outros setores de infra-estrutura básica tanto pela sua essencialidade à vida, quanto pela escassez dos recursos hídricos. Enquanto setores como energia e telefonia apresentam demanda de cerca de 20% para uso residencial e 80% para organizações econômicas, o perfil do setor de saneamento ambiental é inversamente proporcional, com característica estritamente social: a demanda residencial corresponde a 80% e a econômica a 20%.
Denota-se a necessidade e responsabilidade do poder público em promover eqüitativamente a universalização dos serviços de abastecimento de água, de esgotamento sanitário e a coleta dos resíduos sólidos. Sendo assim o espaço da parceria publica privada (PPP) neste segmento é no sentido da prestação de serviços complementares para os órgãos públicos gestores de saneamento. Os marcos regulatórios para outros setores de infra-estrutura, tais como para a matriz energética, transportes, telefonia, petróleo e outros diferem e não podem se aplicar ao setor de saneamento.
Além disso, a PPP não trará para o setor saneamento recursos financeiros novos para aumentar a capacidade de investimento, que poderiam ajudar a universalizar os serviços, na medida em que os agentes privados tendem a tomar os recursos do FGTS e do BNDES para os seus empreendimentos, como já vem acontecendo aonde este tipo de parceria foi implementado.
Por todos estes aspectos, a proposta da ASSEMAE e da Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental é que o setor saneamento ambiental seja retirado da modalidade de contratação da PPP e neste sentido fazem gestões junto ao Governo Federal e agora ao Senado para que seja o setor seja excluído do Projeto de Lei.
5. A POLÍTICA NACIONAL DE SANEAMENTO AMBIENTAL
O Plano Nacional de Saneamento (PLANASA), instituído na década de 70, foi o último instrumento que se aproximou de uma política nacional para o setor, digo que se aproximou de uma política, pois não representava uma política nacional, mas sim um instrumento que deu origem às empresas estaduais de saneamento, partindo do princípio que estes serviços seriam mais bem geridos por companhias estaduais do que pelos municípios. Entretanto grande parte dos municípios não concedeu os serviços às companhias estaduais.
No final da década de 80 o PLANASA exauriu, com a extinção do Banco Nacional de Habitação - o BNH. Desde então o país aguarda por uma Política Nacional de Saneamento.
No início do ano de 1994 o primeiro governo FHC vetou o PL 199, que foi fruto de grande debate nacional e chegou a ser aprovado pelo Congresso Nacional. Mais uma frustração do setor saneamento.
Com o início do Governo LULA o nosso sonho parece estar em vias de concretização. Está para ser apreciado pelo Congresso Nacional um Projeto de Lei que instituirá a Política Nacional de Saneamento Ambiental.
5.1. A Conferência Nacional das Cidades
A ASSEMAE e a Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental participaram ativamente de todo o processo de discussão e disputa dos interesses e princípios dos diversos atores que atuam no setor saneamento ambiental, como de resto no de habitação, transporte e mobilidade urbana. A Conferência das Cidades, realizada no âmbito dos municípios e dos estados e da união foi uma demonstração de democracia por parte deste governo e deve ser reconhecido o papel fundamental do Ministério das Cidades neste processo.
A Conferência Nacional das Cidades realizada no mês de outubro de 2003 permitiu o amplo debate sobre as questões mais polêmicas, que resultou no desenho do que a sociedade civil, o governo e o setor produtivo esperam de uma Política Nacional das Cidades com os seus capítulos setoriais.
A ASSEMAE além de atuar articuladamente com os seus parceiros históricos na defesa e aprovação das suas teses, conseguiu garantir a representação no Conselho das Cidades com o direito à vaga de Titular e Suplente.
5.2. Aspectos mais polêmicos que estão em disputa na formulação da nova Política Nacional de Saneamento Ambiental
Dois projetos de Lei estarão em discussão no Congresso Nacional. Um que institui a Política Nacional de Saneamento Ambiental e outro que define a Delegação dos Serviços de Saneamento Ambiental.
Destes projetos a ASSEMAE destaca como mais polêmicos e que deverão ter atenção dos dirigentes municipais os seguintes pontos: uma Política de Saneamento Ambiental a partir de um Sistema Nacional de Saneamento Ambiental, que inclua o abastecimento de água, o esgotamento sanitário, os resíduos sólidos e a drenagem urbana; a titularidade dos serviços; o controle social sobre os serviços, por meio de Conselhos com caráter deliberativo nos três níveis de governo; a gestão pública dos serviços; a criação de fundos para o setor nas diversas esferas da federação.
Sobre a titularidade dos serviços de saneamento ambiental, a Conferência das Cidades consagrou de vez o que a ASSEMAE e a Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental já vinham defendendo há tempos neste aspecto. A Constituição Federal foi corroborada pelo texto aprovado na Plenária 2, que aprovou a emenda aditiva nº 1.157 ao parágrafo 20 que por emenda modificativa passou a ter a seguinte redação:
"ACESSO UNIVERSAL AO SANEAMENTO AMBIENTAL. PROMOVER O ACESSO UNIVERSAL AO ABASTECIMENTO DE ÁGUA, ESGOTAMENTO SANITÁRIO, GESTÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS E DRENAGEM URBANA, PRIORIZANDO O ATENDIMENTO ÀS FAMÍLIAS DE BAIXA RENDA LOCALIZADAS EM ASSENTAMENTOS URBANOS PRECÁRIOS E INSALUBRES, ÁREAS DE PROTEÇÃO AMBIENTAL, MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE E REGIÕES RURAL, GARANTINDO QUE OS SERVIÇOS SEJAM PRESTADOS POR ÓRGÃO PÚBLICOS. (grifo nosso)
A emenda 1.157 foi aprovada com a seguinte redação:
"OS SERVIÇOS DE SANEAMENTO AMBIENTAL SÃO DE INTERESSE LOCAL E O MUNICÍPIO É O SEU TITULAR. RESPONSÁVEL PELA SUA ORGANIZAÇÃO E PRESTAÇÃO, PODENDO FAZÊ-LO DIRETAMENTE OU SOB REGIME DE CONCESSÃO OU PERMISSÃO, ASSOCIADO COM OUTROS."
No entanto, nos municípios que contam com unidades compartilhadas, tanto para a produção de água como para tratamento e disposição de esgotamento sanitário, a ASSEMAE defende que tais unidades tenham sua gestão compartilhada entre os municípios envolvidos e o estado, incluindo a organização e planejamento das questões atinentes à deliberação de Conselho específico a ser criado para tal fim.
Agradeço as contribuições preciosas de Glenda Barbosa e Denise Sacco, companheiras da ASSEMAE.
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