Plano Municipal de Gestão Integrada e Resíduos Sólidos: importância e consequências

Paulo Henrique Bellingieri, Engenheiro Civil, Diretor da Empresa Reúsa Conservação Ambiental, graduado pela Universidade Federal de Uberlândia (UFU), mestre em Engenharia Civil, área de concentração Saneamento e Ambiente pela FEC - Unicamp, e consultor ambiental da Secretaria Estadual de Meio Ambiente de São Paulo - SMA/SP, junto ao Departamento de Avaliação de Impacto Ambiental - DAIA/CETESB (2003/2004).

Clovis Alberto Volpe Filho, Advogado, Sócio/Diretor do Escritório Moisés e Volpe Advogados Associados, Bacharel em Direito pela Faculdade de Direito de Franca, Mestre em Direito Constitucional pela Universidade de Franca, Pós-graduando em Direito Empresarial pela Fundação Getúlio Vargas e Professor Universitário.

1 INTROITO

Após anos de vácuo regulatório, a Lei nº 12.305, de 02 de agosto de 2010, instituiu a Política Nacional de Resíduos Sólidos, dispondo sobre os princípios, objetivos e instrumentos, bem como sobre as diretrizes relativas à gestão integrada e ao gerenciamento de resíduos sólidos, incluídos os perigosos, às responsabilidades dos geradores e do poder público e aos instrumentos econômicos aplicáveis.
Trata-se, em verdade, de um marco legislativo para o setor de resíduos sólidos. Este marco legal já foi regulamentado (a toque de caixa) pelo Poder Executivo, por meio do Decreto n. 7.404, de 23 de dezembro de 2010.
Muito embora não se questione a importância deste conjunto normativo, esta importância poderá ficar somente no campo abstrato. Isto porque, para que a Política Nacional de Resíduos Sólidos tenha eficácia, e cumpra com os objetivos almejados, é extremamente necessário que os Governos das três esferas (União, Estado e Município) assumam e cumpram suas responsabilidades.
Sabe-se que as responsabilidades não se resumem somente aos Governantes, mas inclui também os gestores privados e os cidadãos. Contudo, o alcance dos objetivos legais passam, inicialmente e prioritariamente, pelos gestores públicos.
No Brasil existe a cultura da lei ficar somente no papel. É justamente isso que não pode ocorrer, pois do contrário todo o sistema pensado e esculpido neste marco regulatório não passará de mais uma lei simbólica, sem efeito prático.

2 DA IMPORTÂNCIA DOS PLANOS MUNICIPAIS DE GESTÃO INTEGRADA DE RESÍDUOS SÓLIDOS

Para que os comandos normativos não fiquem somente no campo abstrato, entende-se por necessário a confecção e implementação dos Planos de Resíduos Sólidos. Repita-se, defende-se que as fontes iniciais da regulação, e consequente eficácia sobre o manejo dos resíduos sólidos, são os planos de resíduos sólidos.
Segundo a Lei nº 12.305/10, os planos são instrumentos da Política Nacional de Resíduos Sólidos (art. 8º), sendo que todo gerenciamento desses resíduos são planejados e estruturados por este instrumento.
Ainda de acordo com a Lei que institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos, são planos de resíduos sólidos: I - o Plano Nacional de Resíduos Sólidos; II - os planos estaduais de resíduos sólidos; III - os planos microrregionais de resíduos sólidos e os planos de resíduos sólidos de regiões metropolitanas ou aglomerações urbanas; IV - os planos intermunicipais de resíduos sólidos; V - os planos municipais de gestão integrada de resíduos sólidos; VI - os planos de gerenciamento de resíduos sólidos (art. 14).
Mas, afinal, qual o conteúdo dos planos? Cada plano tem seu escopo, área e objetivos. Não se confundem, mas se interagem; não são sucessivos, mas complementares; não são excludentes, mas somatórios. Enfim, pensar em gerenciamento de resíduos sólidos é pensar em um plano nacional, estadual, regional, municipal e privado.
Ocorre que, o manejo dos resíduos sólidos produzidos pelos cidadãos (no âmbito da vida civil ou comercial) é, em regra, de competência prioritária dos municípios. Logo, pode-se afirmar que o plano mais importante é o municipal, pois a ausência deste afeta direta e nocivamente o cidadão, a sociedade e o meio ambiente.
E essa assertiva está abarcada pela nova Lei de Resíduos Sólidos, já que ao definir "gerenciamento de resíduos sólidos" deixou expresso que é um "conjunto de ações exercidas, direta ou indiretamente, nas etapas de coleta, transporte, transbordo, tratamento e destinação final ambientalmente adequada dos resíduos sólidos e disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos, de acordo com plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos ou com plano de gerenciamento de resíduos sólidos." (art. 3º, X)
Isto quer dizer que o gerenciamento dos resíduos sólidos, de forma direta ou indireta, será contemplado pelo Plano Municipal de Gestão Integrada. Daí a importância de se dedicar um estudo sobre este instrumento.
O plano nada mais é do que um planejamento sistemático que antecede e subsidia as ações; é o instrumento que viabiliza e lastreia a tomada de decisão do executivo rumo ao atendimento das diretrizes da Lei.

3 CONSEQUÊNCIAS DA ELABORAÇÃO DO PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO INTEGRADA DE RESÍDUOS SÓLIDOS

Discorrido sobre a importância, faz-se necessário tecer considerações sobre as consequências da elaboração e da não elaboração do Plano Municipal de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos.

A elaboração do Plano Municipal de Gestão Integrada possibilita principalmente:
Subsidiar o poder público na racionalização e priorização dos investimentos para o setor, principalmente na confecção e condução de contratos com a iniciativa privada.
Identificar oportunidades de gestão associada entre municípios, através de consórcios públicos ou outros arranjos regionais, visando o alcance de escala apropriada para a implantação e consequente condução de empreendimentos de grande vulto como Aterros Sanitários ou Usinas de Tratamento Térmico com Recuperação Energética. A gestão associada aliada a outras práticas, asseguram a sustentabilidade econômica da gestão, além de permitir a manutenção de um corpo técnico qualificado.
Planejar o cumprimento de metas progressivas até o atingimento da obrigação de se receber apenas rejeitos nos aterros sanitários a partir de agosto de 2014, conforme exige a PNRS. Para isto, o modelo de gestão de resíduos sólidos e manejo tecnológico preconizado pela Lei privilegia a redução, o reaproveitamento e a reciclagem dos resíduos sólidos gerados, através do manejo diferenciado, programas de educação ambiental, mobilização e comunicação social para uma redução significativa dos resíduos a serem aterrados; contempla inclusão social e formalização do papel dos catadores envolvidos no manejo; e indica um conjunto de instalações para processamento de resíduos que podem ser reutilizados ou reciclados. Para a efetividade deste modelo é necessário o prévio planejamento físico com a regionalização e a setorização da área de intervenção, o dimensionamento dos resíduos gerados, a definição de fluxos e destinos, e a fixação de metas e compromissos compartilhados entre diversos órgãos e agentes da sociedade local, que permitam o avanço consistente dos resultados a cada período de planejamento. Os Planos de Gestão que irão planejar as ações a serem executadas, avaliar os resultados e impactos que serão proporcionados e acompanhar as metas progressivas para o atendimento dos objetivos da PNRS.
Desonerar a máquina pública identificando os geradores responsáveis pela confecção dos Planos de Gerenciamento de Resíduos do setor privado, e pela Logística Reversa; definindo regras a serem cumpridas e prazos a serem atendidos pelos mesmos; e estabelecendo metodologia de monitoramento e fiscalização que irá garantir o compartilhamento das responsabilidades na gestão dos resíduos.
Criar sistema de cálculo dos custos da prestação dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos, bem como a forma de cobrança desses serviços, assegurando assim a sustentabilidade econômico-financeira e promovendo a universalização dos serviços de limpeza pública e manejo de resíduos, prestados com eficiência e eficácia e sob controle social.
Ter preferência no repasse de verbas advindas da União, para poder investir e custear obras e serviços do setor. Além disso, o município poderá ser beneficiado por incentivos ou financiamentos de entidades federais de crédito ou fomento para o tal finalidade.

4 CONSEQUÊNCIAS DA NÃO ELABORAÇÃO DO PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO INTEGRADA DE RESÍDUOS SÓLIDOS

Obviamente, a não elaboração fará com que esses benefícios listados não ocorram. Mas não é só. Certamente uma das consequências mais prejudiciais à municipalidade é a proibição de licitar qualquer contratação de obra ou de serviço que tenha por escopo o manejo de resíduos sólidos.
A impossibilidade jurídica de licitar objetos dessa natureza ocorre em virtude da análise sistemática do ordenamento jurídico, especificamente da interpretação da Lei de Saneamento Básico (Lei nº 11.445/2007) e a Lei que institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos.
De acordo com a Lei nº 11.445, saneamento básico é um conjunto de serviços que engloba: a) abastecimento de água potável; b) esgotamento sanitário; c) limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos; d) drenagem e manejo das águas pluviais urbanas. (art. 3º, I).
Portanto, denota-se que a questão do manejo de resíduos sólidos é uma espécie do gênero saneamento básico.
Ainda sob o crivo da Lei de Saneamento, há disposição sobre a necessidade de elaboração de plano municipal englobando: o diagnóstico da situação e de seus impactos nas condições de vida, utilizando sistema de indicadores sanitários, epidemiológicos, ambientais e socioeconômicos e apontando as causas das deficiências detectadas; objetivos e metas de curto, médio e longo prazos para a universalização, admitidas soluções graduais e progressivas, observando a compatibilidade com os demais planos setoriais; programas, projetos e ações necessárias para atingir os objetivos e as metas, de modo compatível com os respectivos planos plurianuais e com outros planos governamentais correlatos, identificando possíveis fontes de financiamento; ações para emergências e contingências; mecanismos e procedimentos para a avaliação sistemática da eficiência e eficácia das ações programadas (art. 19).
A obrigatoriedade da elaboração do plano é verificada a prima facie pela Lei de Saneamento, a qual impõe, dentre as consequências da não elaboração, a não validação dos contratos que tenham por objeto a prestação de serviços públicos de saneamento básico, conforme art. 11, abaixo transcrito:

Art. 11. São condições de validade dos contratos que tenham por objeto a prestação de serviços públicos de saneamento básico: I - a existência de plano de saneamento básico.

Disso extraímos a seguinte conclusão: antes de 2007 não era necessário o Plano Municipal de Saneamento, que contemplasse limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos. Com a promulgação da Lei nº 11.445/07 tornou-se obrigatório, para efeito de validade contratual, o referido plano municipal.
Acontece que com a promulgação da Lei nº 12.305/10, o plano anteriormente exigido ganhou nova conotação, em verdade, um conteúdo mais específico.
Com efeito, a Política Nacional de Resíduos Sólidos institui como um dos principais instrumentos o plano de resíduos sólidos (art. 8º), determinando a obrigatoriedade da realização dos planos municipais de gestão integrada de resíduos sólidos.
O conteúdo mínimo do plano de resíduos sólidos está estipulado pela Lei nº 12.305/10, que assim prescreve:

Art. 19. O plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos tem o seguinte conteúdo mínimo:
I - diagnóstico da situação dos resíduos sólidos gerados no respectivo território, contendo a origem, o volume, a caracterização dos resíduos e as formas de destinação e disposição final adotadas;
II - identificação de áreas favoráveis para disposição final ambientalmente adequada de rejeitos, observado o plano diretor de que trata o § 1o do art. 182 da Constituição Federal e o zoneamento ambiental, se houver;
III - identificação das possibilidades de implantação de soluções consorciadas ou compartilhadas com outros Municípios, considerando, nos critérios de economia de escala, a proximidade dos locais estabelecidos e as formas de prevenção dos riscos ambientais;
IV - identificação dos resíduos sólidos e dos geradores sujeitos a plano de gerenciamento específico nos termos do art. 20 ou a sistema de logística reversa na forma do art. 33, observadas as disposições desta Lei e de seu regulamento, bem como as normas estabelecidas pelos órgãos do Sisnama e do SNVS;
V - procedimentos operacionais e especificações mínimas a serem adotados nos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos, incluída a disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos e observada a Lei nº 11.445, de 2007;
VI - indicadores de desempenho operacional e ambiental dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos;
VII - regras para o transporte e outras etapas do gerenciamento de resíduos sólidos de que trata o art. 20, observadas as normas estabelecidas pelos órgãos do Sisnama e do SNVS e demais disposições pertinentes da legislação federal e estadual;
VIII - definição das responsabilidades quanto à sua implementação e operacionalização, incluídas as etapas do plano de gerenciamento de resíduos sólidos a que se refere o art. 20 a cargo do poder público;
IX - programas e ações de capacitação técnica voltados para sua implementação e operacionalização;
X - programas e ações de educação ambiental que promovam a não geração, a redução, a reutilização e a reciclagem de resíduos sólidos;
XI - programas e ações para a participação dos grupos interessados, em especial das cooperativas ou outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis formadas por pessoas físicas de baixa renda, se houver;
XII - mecanismos para a criação de fontes de negócios, emprego e renda, mediante a valorização dos resíduos sólidos;
XIII - sistema de cálculo dos custos da prestação dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos, bem como a forma de cobrança desses serviços, observada a Lei nº 11.445, de 2007;
XIV - metas de redução, reutilização, coleta seletiva e reciclagem, entre outras, com vistas a reduzir a quantidade de rejeitos encaminhados para disposição final ambientalmente adequada;
XV - descrição das formas e dos limites da participação do poder público local na coleta seletiva e na logística reversa, respeitado o disposto no art. 33, e de outras ações relativas à responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos;
XVI - meios a serem utilizados para o controle e a fiscalização, no âmbito local, da implementação e operacionalização dos planos de gerenciamento de resíduos sólidos de que trata o art. 20 e dos sistemas de logística reversa previstos no art. 33;
XVII - ações preventivas e corretivas a serem praticadas, incluindo programa de monitoramento;
XVIII - identificação dos passivos ambientais relacionados aos resíduos sólidos, incluindo áreas contaminadas, e respectivas medidas saneadoras;
XIX - periodicidade de sua revisão, observado prioritariamente o período de vigência do plano plurianual municipal.

Portanto, estamos diante de uma norma posterior e específica que complementa e dá nova regulamentação à Lei de Saneamento Básico. Assim, não basta a existência de plano de saneamento básico no Município, pois a partir de agosto de 2010, com a promulgação da Lei nº 12.305, entende-se que passou a ser necessário plano específico sobre resíduos sólidos, não bastando a mera menção de forma genérica no plano de saneamento básico.
Denota-se, assim, que os Municípios têm o dever legal de formularem planos com o conteúdo específico de resíduos sólidos. Nada impede, porém, que o plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos esteja inserido no plano de saneamento básico previsto no art. 19, da Lei nº 11.445/07, desde que seja respeitado o conteúdo mínimo previsto na Lei nº 12.305/10.
O Município, a partir de agosto de 2010, tem duas opções: ou adequar o plano de saneamento no tocante aos resíduos sólidos, de acordo com a Lei nº 12.305/10, ou elaborar plano específico, respeitando as diretrizes legais elementares.
Ora, antes não se fazia necessário um conteúdo específico de Resíduos Sólidos; porém, com a edição da nova Lei Federal sobre o tema, passou-se a exigir que exista um plano direcionado e específico aos resíduos sólidos. Caso não haja, qualquer contratação não terá validade.
Poderia se sustentar, em hipotética defesa a validação dos contratos sem planos municipais, que a Lei estipulou prazo de elaboração até o início do exercício financeiro de 2014. Todavia, esse prazo é única e exclusivamente referente ao direito a acesso aos recursos financeiros, conforme norma específica do Decreto nº 7.217/10, que regulamentou a Lei de Saneamento:

Art. 26 (...)
§ 2o A partir do exercício financeiro de 2014, a existência de plano de saneamento básico, elaborado pelo titular dos serviços, será condição para o acesso a recursos orçamentários da União ou a recursos de financiamentos geridos ou administrados por órgão ou entidade da administração pública federal, quando destinados a serviços de saneamento básico.

Assim, como a validação do contrato não se confunde com o prazo relativo ao acesso de recurso, os municípios precisam elaborar plano específico de resíduos sólidos, sob pena de não ser validado o contrato de obra ou serviço licitado.
Nesse diapasão, a não elaboração do Plano Municipal, além de acarretar, futuramente, a impossibilidade de repasse de recursos financeiros da União, impossibilita, de imediato, a proibição de contratar serviços e obras atinentes ao manejo dos resíduos sólidos. Lembrando que, se o recurso financeiro estiver atrelado especificamente à obra ou ao serviço de resíduos sólidos, o município não poderá recebê-lo se não elaborar o Plano Municipal de Resíduos Sólidos até 1º de agosto de 2012 (conforme art. 55, da Lei nº 12.305/10).
Há outra consequência gravíssima da não elaboração dos resíduos sólidos, qual seja, responsabilização do administrador público.
A não elaboração do Plano Municipal, e consequente descumprimentos das diretrizes e deveres da Lei nº 12.305/10 e do Decreto nº 7.404/10, enseja na responsabilização criminal do Prefeito Municipal, por crime de responsabilidade, definido no Decreto-Lei nº 201/67, em seu art. 1º, inciso XIV, ao negar execução a lei federal, sem dar o motivo da recusa ou da impossibilidade, por escrito, à autoridade competente, estando sujeito, além da perda do mandato, a uma pena de 3 meses a 3 anos de detenção.
Há, ainda na seara criminal, a possibilidade de responsabilizar o Prefeito Municipal quando assumir o serviço de manejo dos resíduos sólidos, e não cumprir a exigências legais, estando sujeito a incidir em várias normas da Lei de Crimes Ambientais. Tanto é verdade que nossos Tribunais entendem cabível denunciar Prefeitos Municipais quando, por exemplo, mantém lixão a céu aberto (TJRGS, 4ª C.CRIM., PC n. 696 803 725, Rel. Des. Vladimir Giacomuzzi).
Para especificar esse ponto, é pertinente acentuar que o fato da norma ter colocado como prazo final para que não mais exista "lixão" o ano de 2014, isto não quer dizer que as Prefeituras estão com um aval para poluir. Na verdade, o prazo somente acarreta a impossibilidade de se auferir recursos e outras sanções administrativas, não se relacionando com a esfera penal.
Outra norma do âmbito penal que pode incidir caso não seja elaborado e aplicado o Plano Municipal é aquela contida no art. 56, da Lei de Crimes Ambientais. Se a Prefeitura assume a responsabilidade de manejar resíduos sólidos considerados tóxicos ou perigosos, deve agir conforme as regras vigentes, pois, caso não o faça, o gestor público pode ser punido com uma pena de um a quatro anos de reclusão.#
É de boa prudência registrar que eventual condenação no âmbito penal repercute na vida política do gestor público, não mais terá uma "ficha limpa", ficando impossibilitado de concorrer a cargos eletivos.
No âmbito civil, o gestor público está sujeito ao art. 14, parágrafo 1º, da Lei nº 6.938/81, que dispõe: "Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade".
No âmbito fiscal, o Prefeito Municipal poderá infringir a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000). Isto devido ao fato da Lei de Resíduos Sólidos determinar a criação de sistema de cobrança do manejo de resíduos sólidos (art. 19, XIII). Logo, a não criação do Plano impede que o município aufira receita, acabando por onerar ainda mais os cofres públicos. Mesmo sabendo que tal entendimento não é tranquilo, face a dificuldade em se enquadrar essa conduta no conceito de "renúncia de receita", ousa-se a defender uma postura mais condizente com a realidade, haja vista que se há norma autorizando a criação de tributo (taxa) para a cobrança, seria ilógico e contraditório que o gestor público se valesse do argumento já conhecido de ausência de recurso. Se há ausência, é justamente pela renúncia de receita ao não implementar a cobrança do sistema de coleta, destinação e disposição final ambientalmente adequadas.
No âmbito administrativo ficou assentado que não mais obterá recursos da União. Além disso, certamente sofrerá outras sanções, como a dificuldade em se enquadrar em programas de fomento ou financiamento.
Em suma, a não elaboração do Plano Municipal de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos, contemplando o conteúdo mínimo da Lei nº 12.305/10 gera inúmeras consequências, diretas e indiretas, as quais comprometem, além da vida civil e política do gestor público, a própria administração do município.

CONCLUSÕES

Do quadro aqui apresentado, se conclui o seguinte:
Os planos são instrumentos essenciais e primordiais para a eficácia do manejo e gestão dos resíduos sólidos;
O Plano Municipal detêm a maior importância dentre àqueles elencados pela Lei n. 12.305/10;
O Plano Municipal racionaliza investimentos públicos, garante sustentabilidade econômico-financeira, facilita o cumprimento das obrigações previstas em Lei, desonera a máquina pública, permite a universalização dos serviços prestados com eficácia e participação social, e garante acesso, preferencial, a recursos e incentivos da União.
Para a validade do contrato de objeto envolvendo serviço de saneamento básico, desde a edição da Lei Federal n. 11.445/07, faz-se necessário a elaboração do Plano de Saneamento Básico (art. 11, da Lei n. 11.445/07);
Serviços envolvendo resíduos sólidos são atinentes ao saneamento básico (art. 3, da Lei n. 11.445/07), logo necessitam de plano;
A partir de agosto de 2010, o plano de resíduos sólidos deve ter um conteúdo mínimo, segundo a Lei n. 12.305/10;
Assim, o plano de saneamento básico deve contemplar o conteúdo mínimo contido na Lei 12.305/10, ou o Município deve elaborar outro plano específico sobre resíduos sólidos;
A falta do conteúdo mínimo gera a invalidade de contratos de saneamento atinentes aos resíduos sólidos;
A não elaboração do Plano Municipal acarreta, ainda, a responsabilização do Prefeito Municipal no âmbito penal, civil, fiscal e administrativo, além de impossibilitar acesso aos recursos e incentivos da União para esse fim. Voltar